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專家解讀（dú） | 加強生態環境分區管控 全麵推進美麗中國建設
實施生態環境分區管控是生態環境空間管控領域的重大探索，也是生態環境保護領域（yù）的一項基礎（chǔ）性、前瞻性和長久性的工作。黨的（de）十八大（dà）以來，習近平總（zǒng）書記多次強（qiáng）調加快劃定並嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上（shàng）線。“完善全域覆蓋的生態環境分區（qū）管控（kòng）體係，為發展‘明底線’、‘劃（huá）邊（biān）框’”納（nà）入美麗中國建設任務部署。近日，中共中央辦公廳（tīng）、國務院辦公廳印（yìn）發《關於加強生態環境（jìng）分（fèn）區管控的意見》（以下簡稱《意見》），明（míng）確（què）了生態環境分區管控製度建設的（de）總體要求、機（jī）製建設、實施應用、監督考核和組織保障全鏈條製度建設體係，是貫徹落實習近平生態文明思想、指導我國生態環境分（fèn）區管控工作的綱領性文件，為全麵推進美麗中國建（jiàn）設提供製度保障。一、錨定美麗中國建設新（xīn）的曆史方位，深刻理解生態環（huán）境（jìng）分區管控製度內涵 新時代生態文明製（zhì）度體係的豐富延伸。生態環境分區管控是生態文明製度建（jiàn）設的重要實踐（jiàn）創新。從單要素分區管理向（xiàng）多要素綜合分區管理迭（dié）代升級，生態環境分區管理的思路一以貫之，這既是國（guó）際國內實踐經驗證明行之（zhī）有（yǒu）效的通行做法，更是貫徹（chè）新發展（zhǎn）理念、構建新發展格局的必然要求。目前，我國已初步形成了一（yī）套全域覆蓋、跨部門協同、多要素綜合的生態環境分區管控體係，全國（guó）共劃分4萬（wàn）餘個生態環（huán）境管控單元，按照“一單元一策略”製定差異化、精細化的生態環境準入清單。全國實踐充分證明生態環境分區管控體係科學合理，可落地、可實（shí）施，為生態環境管理提供了新的（de）政策工具。美（měi）麗中國空間治理體係的重要組成。生態環境（jìng）空間管（guǎn）控（kòng）在生態環（huán）境保護中發揮著前置性、引（yǐn）導性和基礎性作用。我國生態係（xì）統（tǒng）複雜（zá）多樣，生態環境空間異質性明顯，針對單一區域（yù）、線、點上的局部微觀管理已不能（néng）滿足係統性治理需求。過去（qù）通過主（zhǔ）體（tǐ）功（gōng）能區戰略等框定了宏觀發（fā）展與保護格（gé）局，但仍需實（shí）施更加（jiā）精細化的（de）生態環境保（bǎo）護（hù）和治理，更好（hǎo）支撐綠色低碳轉型發展。深入推進生態環境分區管控，實質是針對我國不同區（qū）域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區分類管（guǎn）控策略，集成應用（yòng）各種管理和技術（shù）手段，建立“綠色標（biāo）尺”，強化生態環境管理的係統性和全麵性，優化國土空間（jiān）開發保護格局，厚植美麗（lì）中國（guó）建設的綠色底色。生態環境治理體係和治理（lǐ）能力現代化的具體舉措。生態環境治理體係和治理能力現代化，是國（guó）家治理體係和治理（lǐ）能力（lì）現代化的重要組（zǔ）成部分，也是美麗中國建設的基礎保障。實施生態環境分區管控，把生態保護紅（hóng）線、環境質量底線、資源利用上線等生態環境“硬約束”，落實到生態環境管控單元，製定生態環境準入清單，實現精準施策（cè）、科學治汙、依法管（guǎn）理，顯（xiǎn）著提高生態（tài）環境精細化差異化管（guǎn）理水平。通過搭建便捷高效的生態環境（jìng）分區管控信息平台，實現信息（xī）共享、業務協同，逐步實現政府、企業、社會組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策（cè）科學（xué）、機製順暢的高效環境治理（lǐ）體係，有效提高生（shēng）態（tài）環境治理效能。二、麵向美麗中國建設新要求，持續完善生態環境分區管控體（tǐ）係（xì） 以美麗中國（guó）目標為引領，製定生態環境分區管控製度（dù）建設時間表和路線圖。黨的二十大（dà）報告明確指出，到2035年，美麗中國目標（biāo）基本實現，到（dào）本（běn）世紀中葉，建成富強民（mín）主文明和諧美麗的社會主義（yì）現代化強國，明確了美麗中國建設的中長期目（mù）標。《意見》在美麗中國（guó）建設目標指引和框架設定下，結合生態環境分區管控製度實踐進展，提（tí）出了階段目標。其中，“十四五”時期，是生態環（huán）境分區管（guǎn）控製度建設至關重要的5年，重點推進體係建（jiàn）設，推動全域覆蓋、精準科學的生態環境分區管控體係初步形成，製度基本（běn）建立；“十五（wǔ）五”“十六五”時期，是製度健全（quán）與完善階段（duàn），體係健（jiàn）全（quán）、機製順（shùn）暢、運行高效的生態環境分區管控（kòng）製度全麵（miàn）建立。目標設計過程中與美麗（lì）中國（guó）建設（shè）願景深入融合，保持高度（dù）協調，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。以美麗中國製度建設為（wéi）導向（xiàng），保持生態環（huán）境（jìng）分區管（guǎn）控工作推（tuī）進戰略（luè）定力。美麗中國是一項長期性、艱巨性、複雜性兼具的工作，需要以破（pò）釜沉舟的（de）決心，推進相關製度不斷自我（wǒ）完善和發展、永葆生機活（huó）力。生態環境分區管控沿著美麗中國製（zhì）度（dù）建設思路，建立定期調整與動態更（gèng）新機製，提升成果時效性和針對性，確保（bǎo）製度的長（zhǎng）期延續和生命力。《意見》要求生態環境分區管控方案應保持基本穩定，在一定條件下進行必要的調整更新。一（yī）是要以保障國家生態安全（quán）為前（qián）提，優先保護單元的空間格局應（yīng）保持基本穩定，重點管控單元的空間格（gé）局應（yīng）與環境治（zhì）理格局相匹配。生態環境準入清單（dān）要依法（fǎ）依規、精準適用、持續穩定，不搞“急（jí）刹車、猛掉頭”。二是要充分銜接國民經（jīng）濟和社會發展規劃、國土空間規劃，開展年度動態更新與5年一次的定期調整。三是要以維護製度科學性、嚴肅性為前提，按要（yào）求完成生態環境分區管控方案的論證、備案及發布。三、找準生態環境分區管控製度發力點（diǎn），有（yǒu）力支撐美（měi）麗（lì）中國建設 服務國家重大戰略，支撐建設美麗中國（guó）示（shì）範樣板。《意見》基於區域分異的生態本底（dǐ）、環境質量特點、經濟社會規模等，因地製宜提出（chū）了支撐長江經濟帶、黃河流域、京津（jīn）冀、長三角、粵港（gǎng）澳大灣區（qū）等重大戰略的實施路徑，為將我國重大戰略區域建（jiàn）設成為美麗（lì）中國先行區提供重要保障。通過生態環境分區管控，將大氣、水、土壤、生（shēng）態、環（huán）境風險、資源利用、產業準入等一（yī）整套生態（tài）環境管理（lǐ）要求，融入“一張圖”“一清單”管（guǎn）理，實現空間上的生態環境精細化、差異化管控，把經濟活動、人的行為限製（zhì）在自然資源和生態環境能夠（gòu）承受的（de）限度內，真正發揮生態環境導向作用，服務重大發展戰略，協調經濟發展和生態（tài）環境保護的關係，守住生（shēng）態（tài）優先、綠（lǜ）色發展的底線。促進綠色（sè）低（dī）碳發展，激發美麗中國建設內生（shēng）動（dòng）力。實施生態環境分區管控，能夠（gòu）有效疏通美麗中國建設的“毛細血管（guǎn）”，為重點領域綠色低碳發展打通堵點、補齊短板、暢通循環，推動全社會進入良性發展軌（guǐ）道。《意見》提出要針對不同生態環（huán）境管控（kòng）單元提出優化布局、調整結構、控製規模（mó）等調（diào）控策（cè）略及導向性的環（huán）境治理要求，進行（háng）清單化管理。對重點管控單元，以解決突（tū）出生態環境（jìng）問題為目標，以汙染物排放管控和環境風險（xiǎn）防控為重點，推進產業布局優化和結構升級，有效遏製“兩高一（yī）低”項目盲目發（fā）展。對優先（xiān）保護單元，聚焦生態環境保（bǎo）護，確保生態安全格局總體穩定，提（tí）升生（shēng）態係統多樣性、穩定性、持續性。支撐綜合決（jué）策，深化（huà）改革美麗中國（guó）建設體製機製。實施（shī）生態環境（jìng）分區管控，完善環評源頭預防管理體係（xì），推動環境管理服務向智能化、數字化轉（zhuǎn）變，為美麗中國製度體係、體製機製（zhì）建設提供（gòng）創新思路、積累實（shí）踐（jiàn）經驗。生態環境分區管控堅持前端思維和（hé）底線思維，將（jiāng）生態保（bǎo）護、環境質量、資源能源利（lì）用等（děng）方麵的管理要求梳理出來，立在前麵。《意見》提出（chū）把生態環境分（fèn）區管控實施成效評估作為優化環評管理的重要依據，提升源頭預防措施的科學性、可靠（kào）性和有效性，為綠色低碳高質量發展留出更多空間。同時，服務地方黨委（wěi）政府（fǔ）及有（yǒu）關部門招（zhāo）商引資科學決策，指導項目精準快速落地。維護生態安全（quán）格局，守牢美麗中國建設安全底線。生態安全屏障是維護國家生（shēng）態安全（quán）、支（zhī）撐政治經濟社會大局穩定、實現中華民族永續（xù）發展的重要保障，習近平總書記（jì）在青海、甘肅、陝西、內蒙（méng）古等地考察時多次強調，要築牢生態安全屏障。《意（yì）見》提出將生態保護紅線以及紅線外的（de）法定保護區，如飲用水水源保護區、重要濕（shī）地、生態公益林、水產種質資源保護區（qū）等（děng）納入優先保護單元進行重點保（bǎo）護，在（zài）空間上與“三區四（sì）帶”等重要生態安全屏障高度吻合。通過實施生態環境分區管控，加強自然（rán）生態（tài）屏障的係統保護和修複，能夠充分（fèn）發揮生態服務功能，保障我們賴以生存發展的自然環境和條件不受威脅和破壞，築牢美麗中國建設（shè）安全根基。推動環境質量改善，滿足美麗中國建設核心訴（sù）求。“青（qīng）山常在、綠水長流、空（kōng）氣常新，生態環境根本好轉”是美麗中（zhōng）國（guó）建設的（de）關（guān）鍵標（biāo）誌。《意見》提出（chū）要加強（qiáng）與各環境要（yào）素空間管理的統籌銜接，推動解決突出生態環境問題，防範結構性（xìng）、布局性生態環境風險。生態環境分區管控基（jī）於生態環境結構、功能、質量、承載的區域特征，係統集成大氣、水、土壤、生態、聲、海洋等領域（yù）環境（jìng）管控要求，聚焦解決突出生態環境問題，深（shēn）入推進更科學、更（gèng）係統、更精細的（de）分區分類汙（wū）染防治工作，提升精（jīng）準（zhǔn）治汙、科學治汙、依法治汙水平（píng），守住生態環境質（zhì）量的底線，推（tuī）動生（shēng）態環境質（zhì）量根本好轉，這（zhè）與美麗中國建設初心相契合，旨在不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，提升人民群眾的獲得感、幸福感。強化生態（tài）環境保護協同，形成美麗（lì）中國建設合力。政策製度是美麗中國建（jiàn）設（shè）的基礎支撐和有力保（bǎo）障，要厘（lí）清部門職責，增強各類政策協同性，夯實美麗中國建設製度基礎。《意見》提出應充分發揮生態環境分區管控在生態環境源頭（tóu）預防體係（xì）中的基礎性作（zuò）用，強化生態環境保（bǎo）護相關政策與生態環境分區管控製度協同。要全麵落實主體功（gōng）能區戰略，針對主體功能區戰略明確的四類開發區（qū）域進行環境（jìng）管理的細化和（hé）空間落地。與國（guó）土空間規劃各有（yǒu）側重（chóng），在支撐重大規劃編製、優化生產力布局、指導招商引資等方（fāng）麵，分別在土地用途管製和環境質量管理上各自發力，協同推進高質量發展。要研究落（luò）實以碳排放、汙染物排放為依據（jù）的差（chà）別化調控政策，推動減汙降碳協同增效，針對性開展試點示範，推動形成美麗中國（guó）建設政策（cè）合力。加強生態環境分區管控，是深入貫徹習近平生態文明思（sī）想和（hé）全國生態環境保護大會精神的具體舉（jǔ）措，是落實精（jīng）準、科學、依法治汙要求（qiú）的具（jù）體行動，是全（quán）麵推進美（měi）麗中國建設的具體部署。要全力推動《意見（jiàn）》貫徹（chè）落實（shí），進一步完善問（wèn）題導向、精準管控、全域（yù）覆蓋的生態環境分區管控體係，持續推進落地應用和數字化建設，為重大政策科學決策、重大規劃編製、重大生產力合理（lǐ）布局提供支撐，不斷優化國土空間開發保護格局，以生態環境高水平保護推動高質量發展、創（chuàng）造高品質生活，加快建設人（rén）與自然和諧共生的美麗中國。（作者（zhě）：十四屆全國政（zhèng）協人口資源環境委員會副主任、中國工程院院士 王金南）
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